VALTIONEUVOSTON
OIKEUSKANSLERI
PÄÄTÖS
Snellmaninkatu 1 A
PL 20 00023 VALTIONEUVOSTO
18.9.2007
Dnro 176/1/06
Petri Nurminen
Laurilankatu 8
29200 HARJAYALTA
ASIA Hallintosaannon määräyksen
lainmukaisuus
KANTELUN TEKIJA Petri Nurminen
1. KANTELUKIRJOITUS
Petri Nurminen on toimittanut oikeuskanslerinvirastoon 20.2.2006
paiva-tyn kirjoituksen, jossa han pyytaa oikeuskansleria tutkimaan,
onko Harja-vallan kaupungin hallintosaannon 10 §:n maarays, jonka
mukaan henkilo voidaan ottaa vakinaiseen virkasuhteeseen, jos han on
hoitanut vastaavia tehtavia kunnassa tyo- tai virkasuhteessa vahintaan
kuusi kuukautta, kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n
3 momentin mukainen.
2. HANKITTU SELVITYS
Harjavallan kaupunginhallitus on antanut 13.3.2006 paivatyn
selvityksen, joka toimitetaan Nurmiselle tiedoksi paatoksen mukana.
3. RATKAISU
3.1 Asian arviointia
Harjavallan kaupungin oikeuskanslerinvirastoon toimittaman
voimassa-olevan hallintosaannon 10 §:n 2 momentin mukaan
kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentissa
saadetyn lisaksi henkilo voidaan ottaa ilman hakumenettelya sellaiseen
virkasuhteeseen tai tyosuhteeseen, jota vastaavia tehtavia han on
hoitanut kaupungissa virkasuhteessa tai tyosopimussuhteessa tai
maaraaikaisessa virkasuhteessa tai maaraaikaises-sa tyosuhteessa
vahintaan 6 kuukautta.
Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) (jaljempana
viran-haltijalaki) 4 §:ssa saadetaan julkisesta hakumenettelysta.
Pykalan 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottaminen edellyttaa julkista
hakumenettelya, jollei jaljempana toisin saadeta. Pykalan 3
momentin mukaan virkasuhteeseen voidaan 1 momentista poiketen ottaa
ilman hakumenettelya, kun kysymyksessa on sijaiseksi tai avoinna
olevaan virkasuhteeseen ottaminen maaraajaksi, taloudellisista ja
tuotannollista syista irtisanotun viranhaltijan ottaminen toiseen
virkasuhteeseen, 22 §:ssa tarkoitettu virkasuhteen tarjoaminen
osa-aikaiselle viranhaltijalle, 24 §:ssa tarkoitettu tai muussa
laissa saadetty viranhaltijan siirtaminen toiseen virkasuhteeseen,
muun tyonantajan palveluksessa olevan henkilon ottaminen
virkasuhteeseen lain tai sopimuksen nojalla tapahtuvan toiminnan
siirtamisen yhteydessa taikka muu naihin rinnastettava johtosaannossa
maaratty peruste.
Harjavallan kaupungin selvityksen mukaan Nurmisen kirjoituksessa
tarkoitettua hallintosaannon 10 §:n 2 momenttia vastaava maarays
on sisaltynyt kaupungin virkasaantoihin 16.12.1992 hyvaksytysta
versiosta lahtien. Virkasaanto on selvityksen mukaan kumottu
kaupunginvaltuuston paatoksella 1.11.2003 alkaen ja samalla on muutettu
hallintosaantoa hyvaksymalla uusi siten, etta siihen on lisatty muun
muassa maaraykset, jotka kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain
saatamisen ja kuntalain muutosten johdosta olivat tarpeen. Selvityksen
mukaan maarayksen sisallyttaminen hallintosaantoon on katsottu taysin
mahdolliseksi ja myos lailliseksi. Tama ilmenee esimerkiksi Kunnallisen
tyomarkkinalaitoksen yleiskirjeen nro 20/6.6.2003 liitteesta 2.
Hallintosaannon 10 §:n 2 momenttia on jo taustahistoriaansa
nahden pidettava epailyksitta viranhaltija-lain 4 §:n 3 momentissa
mainittuihin perusteisiin rinnastettavana.
Asiassa on kysymys viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin ja siihen
sisaltyvan ilmaisun - muu naihin rinnastettava johtosaannossa maaratty
peruste -tulkinnasta. Viranhaltijalain esitoissa (HE 196/2002 vp, HaVM
31/2002 vp, PeVL 64/2002 vp) ei ole otettu tarkemmin kantaa lain 4
§:n 3 momentin tulkintaan tai siihen, mita voitaisiin pitaa
momentissa tarkoitettuna muuna saannoksessa yksiloityihin perusteisiin
rinnastettavana perusteena. Lain hallituksen esityksessa on kuitenkin 4
§:n yksityiskohtaisissa perus-teluissa todettu, etta julkinen
hakumenettely on yksi julkisen hallinnon perusteisiin liittyva
olennainen seikka, jolla turvataan hallinnon uskotta-vuutta,
oikeudenmukaisuutta, tasapuolisuutta ja parhaan mahdollisen henkiloston
saamista julkishallinnon palvelukseen.
Oikeuskirjallisuudessa on todettu viranhaltijalain 4 §:n 3
momentista muun muassa, etta muu rinnastettava peruste on
tulkinnallisesti avoimin ja samalla hankalin, varsinkin kun sen
kayttoon saattaa nykytilanteessa kohdistua uudella tavalla
mielenkiintoa. Kohdan tulkinnassa on kiinnitet-tava huomiota kolmeen
seikkaan; 1) perusteen tulee rinnastua saannoksessa mainittuihin
perusteisiin, 2) perusteen tulee olla maaratty johtosaannossa ja
3) 3 momentti on poikkeussaannos. "Laissa luetellut perusteet nayttavat
liittyvan joko kiiretilanteiden edellyttamaan joustamisen tarpee-seen
rekrytoitaessa tilapaisesti henkilostoa tai
palvelussuhteenjatkuvuu-teen. ... Kunnallinen tyomarkkinalaitos on
katsonut, lahinna aikaisempiin virkasaannon malleihin tukeutuen, etta
kuntien hallintosaantoihin voitaisiin ottaa maarays, jonka
perusteella kunnan virkaan voidaan ilman hakumenettelya nimittaa
henkilo, joka on aikaisemmin hoitanut vastaavia tehtavia kunnassa 9-12
kuukautta. ... Hallintosaantoon otettu mainitun kaltainen maarays
mahdollistaa kaytannon, jonka mukaan ilman hakumenettelya
sijaiseksi tai avoimen viran hoitajaksi otettu henkilo otetaan ilman
hakumenettelya vakinaisesti virkaan. Tahan menettelyyn sisaltyva
mahdollisuus valttaa hakumenettelya johtaa kysymaan ja samalla
edellyt-tamaan maarayksen asiallista kayttoalaa. Voidaan kysya,
rinnastuuko tama menettely laisinkaan muihin laissa lueteltuihin
perusteisiin."
"Mainitulla maarayksella pyritaan sinansa hyvaksyttavaan tavoitteeseen.
Se antaa joustavan tavan palkata sellainen hyva henkilo, joka tunnetaan
ja tiedetaan tehtavaan sopivaksi... Oikeudellisesta nakokulmasta
hakumenet-telysta luopuminen antaa kuitenkin syyta tarkkaavaisuuteen.
Esimerkiksi koeajasta virkaan otettaessa on saadetty erikseen (8
§). Maaraaikaiseen virkaan ottamista ja sen jalkeen siihen
perustuvaa vakinaistamista ei tulisi kayttaa ainakaan koeajan
tarkoituksessa. Toiseksi, kunnallista viranhalti-jaa koskevaa
lainsaadantoa joudutaan tulkitsemaan myos perustuslain asettamassa
uudessa viitekehyksessa." Kunnalliseen virkaan ottamiselle on
perustuslain 125 §:ssa asetettu uusia vaatimuksia ja avoin
hakumenet-tely saa tasta syysta korostuneen painoarvon. " Toisaalta
kunnalliselle itsehallinnolle tulee jattaa tilaa tulkinnassa silloin
kun se on perusteltua. Katsomme kuitenkin, etta virkaan nimittaminen
ilman hakumenettelya kovin lyhyen maaraaikaisen viranhoidon jalkeen
vaatii erityisia perustei-ta." (Kalervo Hirvonen, Eija Makinen,
Kunnallinen viranhaltija - oikeu-dellisen aseman saantely-, Helsinki
2006, s. 76-78).
Totean asiassa, etta viranhaltijalain 4 §:n 1 momentin saannoksen
mukaan paasaanto on, etta virat taytetaan julkisen hakumenettelyn
kautta. Julkises-sa hakumenettelyssa on kysymys viranomaisten ja
virkamiesten toimien luotettavuuteen liittyvista seikoista. Luottamus
viranomaistoimintaan on tarkeaa, koska viranomaiset ja yksittaiset
viranhaltijat kayttavat julkista valtaa eli paattavat muiden
henkiloiden eduista, oikeuksista ja velvolli-suuksista. Tasta
nakokulmasta katsottuna on merkityksellista, etta virkoja hoitavat
mahdollisimman patevat ja sopivat henkilot. Julkisella
haku-menettelylla pyritaan turvaamaan juuri naita seikkoja ja siihen
tahtaa myos perustuslain 125 §:n 2 momentin saannos, jossa
saadetaan yleisista nipistysperusteista julkisiin virkoihin (taito,
kyky ja koeteltu kansalais-kunto) ja joka koskee myos kunnan virkojen
tayttamista. Virkojen taytta-minen ilman hakumenettelya mahdollistaa
vaarinkaytokset virantaytossa, on omiaan ruokkimaan tallaisia epailyja
ja se voi osaltaan vieda luotta-musta ja uskottavuutta
viranomaistoiminnalta. Esitetyt seikat puoltavat sita, ettei
paasaannosta voida poiketa kovin keveilla perusteilla.
Viran tayttaminen ilman julkista hakumenettelya on poikkeus
paasaannosta. Sen vuoksi viranhaltijalain 4 §:n 3 momenttia
on tulkittava suppeasti. Lainkohdassa mainitun muun syyn on oltava
rinnastettavissa siina mainit-tuihin yksiloityihin perusteisiin, jotka
liittyvat sijaisuuden tai muuten avoinna olevan virkasuhteen
maaraaikaiseen hoitamiseen tai tilanteisiin, joissa tyonantajalla on
jokin lainkohdassa mainittu erityinen peruste tarjota tyota tietylle
henkilolle. Kasitykseni mukaan Harjavallan kaupun-gin hallintosaannon
10 §:n 2 momentti saannos, jonka mukaan henkilo, joka on hoitanut
virkaa vastaavia tehtavia vahimmillaan vain kuusi kuukautta, voidaan
nimittaa vakituiseen virkasuhteeseen ilman hakumenettelya ja ilman
muita lisaperusteita, on huonosti rinnastettavissa viranhaltijalain 4
§:n 3 momentissa mainittuihin yksiloityihin perusteisiin. Saannos
jattaa nimittavalle taholle myos paljon harkintavaltaa.
3.2 Johtopaatokset ja lopputoteamukset
Julkisen viranhaun tavoitteet ja
tarkoitus seka viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin sanamuoto ja sen
poikkeussaannon luonne huomioon ottaen Harjavallan kaupungin
hallintosaannon 10 §:n 2 momentin lainmukaisuut-ta kohtaan voidaan
silta osin, kuin siina on kysymys virkasuhteeseen ottamisesta,
mielestani perustellusti kohdistaa arvostelua. Kysymys on
viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin tulkinnasta, johon vaikuttavat
eri suuntiin ka'yvat argumentit. Nakemykseni
mukaan hallintosaannon 10 §:n momentin maaraysta
ei virkasuhteeseen ottamisen osalta voida kohdassa 3.1
esittamieni nakokohtien perusteella pitaa viranhaltijalain 4
§:n momentin mukaisena, minka
johdosta kiinnitan Harjavallan kaupunginhallituksen huomiota asiaan.
Asian laadusta johtuen toimitan paatoksen tiedoksi myos Suomen
Kuntaliitolle.
Oikeuskansleri
Jaakko Jonkka
Vanhempi
oikeuskanslerinsihteeri Marjo Mustonen
|
