Turun hallinto-oikeudelle 15.1.2001

Asia

Vastaselitys Harjavallan kaupunginhallituksen 14.11.2000 antaman lausunnon johdosta

Hallinto-oikeuden dnro 01829/00/2200

Hallinto-oikeuden asianro 138/01

VASTASELITYS

Muutosvaatimus ja valitusperusteet

Ensiksi totean kaupungin väittämästä muutosvaatimuksen puuttumisesta, että ko. vaatimus sisältyy, kuten kaupunkikin 3.:ssa kappaleessa toteaa, itsestään selvästi asiayhteydestä, sekä valitustekstistä. Sitä ei ole ollut tarpeet erikseen mainita. Valituksessahan on nimenomaan todettu "Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa ja väärinkäyttänyt harkintavaltaansa. Päätös on lain vastainen."

Mikäli valitustekstissä esitetty pitää edes joltakin osin paikkansa, niin valituksen kohteena oleva päätös pitää sillä perusteella joko palauttaa uudelleen käsiteltäväksi, tai kumota. Kunnallisvalitukseen sisältyy aina automaattisesti vaatimus siitä, että päätös, jota valitus koskee, joko kumotaan, palautetaan, tai sekä kumotaan että palautetaan.

Kunnan toimiala

Valitustekstin mukaan "Kunnan toimialaan ei kuulu maatalouden tukeminen yksittäistapauksessa millään tavalla ilman erityisiä painavia perusteita." Tässä lauseessa edellytetään päätöstä kumottavaksi siltä osin kuin valituksen kohteena olevalla päätöksellä on myönnetty maataloustukea tai sen kaltaista tukea yksittäiselle viljelijälle.

Kunnan toimivalta

Valitustekstin mukaan "Kunnan luovuttaessa alueitaan yksittäiselle viljelijälle käytettäväksi viljelyyn, pitää kunnan periä maa-alueesta käypä vuokra." Tämä osa valitustekstiä edellyttää päätöstä kumottavaksi siltä osin kuin päätöksellä on luovutettu vastikkeetta tai liian pienellä vastikkeella kunnan omistama maa-alue vuokralle.

Yhdenvertaisuusperiaate

Valitustekstin mukaan "jokaisella kunnassa toimivalla viljelijällä tulee olla yhdenvertaiset mahdollisuudet kunnan omistaman maa-alueen vuokraamiseen." Tämä osa valitustekstistä edellyttää, että mikäli päätös asettaa kunnan viljelijät keskenään erilaiseen asemaan, kuten esim. siten että kunta antaa ilmaisia vuokramaita vain yhdelle viljelijälle, niin päätös siltä osin kumotaan. Kaupunki viittaa tältä osin siihen että maat pysyvät kunnossa. En ymmärrä sitä, etteivätkö maat pysyisi yhtälailla kunnossa, jos maanvuokraus olisi esim. kilpailutettu, tai jos muuten niitä viljelisi joku muukin maanviljelijä kuin myyjä, tai jos niitä viljelisi kuka tahansa.

Päätöksen luonne ja sen merkitys

Yhtenä seikkana kiinnitän hallinto-oikeuden huomiota myös siihen seikkaan, että jonkin aikaa sitten toinen nyt kaupungin ostamista alueista myytiin yksityishenkilöltä toiselle, jolloin ostajana oli Kurru. Kaupunki ei tuolloin käyttänyt etuostooikeuttaan. Kurru on siis aiemmin ostanut alueen Olliloilta, kuten hänen antamastaan 9.11.2000 päivätystä lausumasta ilmenee.

Kuten kaupunkikin toteaa, ja kuten myös vaihtokirjasta ilmenee, on kaupunki luovuttanut kauppaa tehtäessä Heikki ja Mergit Kurrulle vastikkeetta viljelyoikeuden ajaksi, jonka kesto ei ole ollut ennalta tiedossa, se on kuitenkin sidottu siihen koska kaupunki tarvitsee alueita. Nyttemmin on selvinnyt että alueet otettaneen heti kaupungin käyttöön. Valtuuston tehdessä asiaa koskevan päätöksen, ei valtuuston tiedossa ole ollut 15.9.2000 suullisesti sovittuja sopimuskohtia, kuten valtuuston asiaa koskevan päätöksen pöytäkirjasta käy ilmi. Toisaalta jos jo kauppakirjaa allekirjoitettaessa on tiedetty että vuokraoikeus tulisi käytännössä koskemaan vain toista kaupan kohteena olevista alueista, niin miksi kauppakirjassa on nimenomaan sovittu vastikkeettomasta vuokrauksesta molempien alueiden osalta ?

Tehty sopimus tarkoittaa, että vaikka alueet olisi otettu käyttöön vasta esim. 20 vuoden kuluttua, niin alueet olisivat tuohon saakka olleet Kurrujen käytössä vastikkeetta. Asiaa ei muuta miksikään se että vastikkeettomasta vuokrauksesta olisi tehty erilliset sopimukset. Alueiden kaavoittaminen ei myöskään välttämättä tarkoittane että alueita alettaisiin heti rakentaa.

Peltomaan keskimääräinen vuokra lienee 3.500 mk/ha. Tämä merkitsee, että Kurrujen olisi ollut mahdollista saada n. 10.000 mk:n ansioton tulo vuosittain siinä muodossa että heidän ei olisi tarvinnut maksaa alueista vuokraa.Kaupunki olisi tältä ajalta maksanut kaikki alueista aiheutuvat maksut maanvaihtokirjan kohdan 4 mukaisesti. Lisäksi kaikki vahingonvastuu on vaihtokirjalla siirtynyt kohdan 4 mukaisesti kaupungille allekirjoitustilaisuudessa, vaikkakin alueen haltijaksi on jäänyt Kurru vaihtokirjan kohdan 2 mukaisesti. Toisen hallitseman omaisuuden vahingonvastuun ottaminen kaupungin riskiksi vastikkeetta ei kuulune kunnan toimintaan.

Kaupunki viittaa lausuntonsa sivulla kolme maakaaren eräisiin säädöksiin, joissa edellytetään että kauppakirjaan kirjataan kauppahinta tai muu vastike. Tämä kauppahinnan ja vastikkeen kirjaaminen on tärkeätä monen muun seikan lisäksi siinä mielessä, että sen perusteella muodostuu arvo, josta kaupan verot ja muut mahdolliset maksut määritellään. Kun vuokraoikeuden arvoa ei ole määritelty sen paremmin vuosi, kuin millään muullakaan tasolla, puuttuu vaihtokirjasta kauppasumman määrittelyn kannalta merkittävä tieto.

Kaupunki toteaa: "Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että muista kuin maakaaren 2. luvun 1 §:n 2 momentissa mainituista seikoista voidaan sitovasti sopia myös merkitsemättä niitä kauppakirjaan." Kaupunki väittää toisessa kohdassa lausuntoaan että vuokra-oikeus on osa vastiketta. Kuitenkaan sille ei ole määritelty arvoa.

Käypä vuokra ja oikeuskäytäntö

Oikeusasiamies

Oikeuskäytännöstä löytyy ratkaisuja, joissa on katsottu että kunnan pitää periä vuokralle luovuttamistaan rakennuksista, kiinteistöstä, ym. omaisuudesta käypä vuokra. Vastaavia kannanottoja sisältyy mm- laillisuusvalvojien ratkaisemista kanteluasiaoista, joista mainitsen Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätöksen 14.11.2000 nro 2131/4/98 , jossa todetaan: "Se, onko omaisuuden vuokraamisesta perittävä vuokra niin alhainen, ettei sellaisen vuokrasopimuksen hyväksyminen enää kuuluisi kunnan toimialaan, on tulkinnanvarainen asia ja kuuluu viime kädessä tuomioistuimen toimivaltaan." Ratkaisusta voidaan päätellä, että kunnan pitää periä omaisuutta vuokratessaan käypä vuokra. Alihintaan vuokraaminen ei kuulu kunnan toimialaan kuten ei niin ollen myöskään se, ettei vuokraa lainkaan peritä. Periaatteessa vuokran perimättä jättäminen voisi ehkä olla jossakin poikkeustapauksessa tilapäisesti ja lyhyeltä ajalta mahdollista, mutta syyt vuokran perimättä jättämiseen pitäisi tällöin selkeästi määritellä ja niiden tulisi ilmetä tehdystä päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus on joissakin ratkaisussaan todennut että kunnan omaisuuden luovuttaminen vastikkeetta ei kuulu kunnan tehtäviin. Nyt käsillä olevaa tapausta ei pidäkään verrata KHO:n maataloustuki-ratkaisuihin, vaan KHO:n ratkaisuihin vuokra-asioissa.

Kymen lääninoikeus

Viittaan kunnan harkintavallan ja toimialan osalta myös Kymen lääninoikeuden päätökseen 8.12.1998 n:o 628. Jossa Kymen lääninoikeus on todennut että "Kaupunki on vuokrannut maneesirakennuksen ja maa-alueen Imatran Ratsastajat ry:lle edullisemmin ehdoin kuin vastaavat tilat olisivat olleet vapailta markkinoilta saatavissa. Asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene syytä vuokraehtojen yhtä yrittäjää suosivaan edullisuuteen." sekä "Tämän vuoksi kaupunginhallituksen on katsottava käyttäneen sille kuuluvaa toimivaltaa väärään tarkoitukseen."

Kymen läänioikeuden päätöksestä ilmenee se periaate, että vuokrauksen ehdot, hinta yms. asiaan vaikuttavat seikat pitää selvitä päätöksestä. Harjavallan kaupunginvaltuuston ei voitanekaan katsoa olleen asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella päätöstä tehdessään tietoinen sopimukseen sisältyneistä suullisista osista, koska tällaisia ei ole valtuuston päätöksen mukaan kokouksessa esitetty eikä käsitelty. Valtuuston päätös on voinut perustua vain sellaisiin seikkoihin, jotka valtuustolla on ollut tiedossa päätöstä tehdessään. Kun asia palautetaan uuteen käsittelyyn, niin pitää valtuustolle ennen uuden päätöksen tekemistä toimittaa kirjallisesti tieto siitä, mitä sopimukseen liittyviä asioita on sovittu suullisesti.

KHO:n päätös Kymen läänioikeuden päätöksestä

Edellä esitettyä ei muuta toiseksi se seikka, että mainitun Kymen lääninoikeuden päätöksen on KHO nyttemmin 29.12.2000 tekemällään päätöksellä kumonnut. KHO:n päätöksestä ilmenee myöskin eräitä tärkeitä seikkoja, jotka pitää ottaa tämänkin asian käsittelyssä huomion.

KHO toteaa päätöksessään: "Saadun selvityksen mukaan vuosittaiseksi maanvuokraksi on vahvistettu 6 % arvioidusta tontin luovutushinnasta. Maanvuokra 15.000 markkaa vuodessa vastaa, kun otetaan huomioon alueen kaavassa osoitettu käyttötarkoitus, käypää vuokraa."

Harjavallan kaupungin nyt ostamilla alueilla on ollut (ainakin toisella) voimassa kaupungin ja alueen omistajan välinen kaavoitussopimus. Alueita ei kuitenkaan ole vielä kaupantekovaiheessa kaavoitettu, joten niitä ei olisi pitänyt arvostaa kaavoitettuina alueina, ottaen erityisesti huomioon, että kaupungilla on oikeus periä kaavoituksesta maksu. Jos käyvän vuokran määrittelyssä käytetään KHO:n päätöksestä ilmenevää 6 %:n määrää ja kaupungin alueista maksamaa hintaa, joka lienee alueiden käypä arvo, niin päädyttäneen jotakuinkin 30.000 mk:n vuosivuokraan. Koska alueet kuitenkin ovat myyntihetkellä olleet, ja ovat toistaiseksi edelleen kaavoittamatonta peltoa, niin käypä vuokra pitänee kuitenkin määritellä peltoalueesta hyväksyttävän käyvän vuokran mukaan, ottaen huomioon että molemmat peltoalueet sijaitsevat kantatien (pohjoispuolentie) varressa, joka on hyväkuntoinen ja leveähkö asfaltoitu tie. Tässä yhteydessä totean vielä, littyen siihen että vaihtomaana kaupunki on antanut Kurruille metsää, että tietämäni mukaan metsän tuotto Suomessa on vähintään n. 700 mk/ha/vuosi.

Vuokran määrittely

Ottaen huomion että vaihtokirjaa tehtäessä ei ole ollut tiedossa se aikamäärä, jonka pellot tulevat olemaan Kurruilla vuokralla, olisi vuosivuokran taso pitänyt jollakin tavalla määritellä. Käytännössä olisi esim. kaupunkin voinut maksaa suuremman kauppahinnan ja Kurru olisi vastaavasti maksanut peltoalueista kohtuullisen käypän vuokran. Tämä olisi tietysti aiheuttanut veroseuraamuksia molemmille osapuolille, koska Kurru olisi joutunut maksamaan suuremman veron saamastaan myyntitulosta ja vastaavasti kaupunki olisi joutunut maksamaan veroa saamastaan maa-alueiden vuokratulosta. Tosin myös lahjoituksena saatu viljelyoikeus lienee verotettavaa tuloa kun se ei perustu sukulaisuuteen.

Ottaen huomioon myös se että jo alueiden kesannoinnista on mahdollista viljelijän saada korvausta, sekä se että viljelemällä ko. alueita on mahdollista saada ainakin 10.000 mk/ha/vuosi nettotuotto, on varmaa että joku muukin viljelijä, kuin alueet aiemmin omistanut Kurru, olisi ollut valmis vastaanottamaan mahdollisuuden vuokrata pellot vastikkeetta (???) niillä ehdoilla jotka nyt ovat Kurrulla olleet. Kurruilla ei voi olla vuokraus-etuoikeutta sillä perusteella että hän on alueiden aiempi omistaja, kuin korkeintaan satokauden loppuun.

Toisaalta pitää myöskin huomata, että itse maanvaihtosopimus on yksityisoikeudellinen sopimus, jota ei hallintolainkäytön järjestyksessä voida kumota. yksityisoikeudellisen sopimuksen ja valtuuston päätöksen välistä keskinäistä suhdetta selventää mm. KKO:n ratkaisu 1995:45, jossa on ollut kyse siitä, että kunnan tekemä määräalan osto ja myynti katsottiin KHO:ssa 8.5.1990 tehdyllä päätöksellä pätemättömäksi. Se ei kuitenkaan ollut riittävä peruste yksityisooikeudelliseksi katsottavan kunnan ja yksityisen välisen kaupan purkamiseksi.

Lisäksi on huomattava että myös suullinen sopimus on korkeimman oikeuden oikeuskäytännössä katsottu julkista osapuolta sitovaksi, vaikka valtuutta suullisen sopimuksen tekemiseen ei olisikaan ollut, tältä osin viittaan KKO:n päätökseen 1996:84.

Petri Nurminen
prosessinhoitaja

---

---

---

HARJAVALLAN KAUPUNKI
Kaupunginhallitus 14.11.2000

LAUSUNTO KAUPUNGINVALTUUSTON PÄÄTÖKSESTÄ
9.10.2000/75 § TEHDYN VALITUKSEN JOHDOSTA

LAUSUNTO

Perustelut

Muutosvaatimuksen puuttuminen

Valittaja ei valituskirjelmässä ole esittänyt, mitä muutosta hän valituksen alaiseen päätökseen vaatii. Päätös on kyllä yksilöity ja perustlut ilmoitettu.

Kuntalain 100 § viittaussäännöksen nojalla asiaan joudutaan soveltamaan hallintolainkäyttölakia (586/96). Sen 23 § edellyttää nimenomaan, että valituskirjelmässä on ilmoitettava mm., mitä muutoksia päätökseen vaaditaan tehtäväksi. Pääasiaa koskevat vaatimukset on yleensä esitettävä valitusajan kuluessa (ks. esim. Hallberg-Ignatius-Kanninen: Hallintolainkäyttölaki, Helsinki 1997, s. 194). Lain 27 § 1 momentin mukainen mahdollisuus esittää valitusajan päättymisen jälkeen vaatimuksia koskee vain sellaisia uusia vaatimuksia, jotka perustuvat olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Tällaisesta ei nyt ole kysymys. Sivuvaatimuksen, kuten esim. oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimuksen saa esittää myös valitusajan päättymisen jälkeen asian vireillä ollessa.

Siinä tapauksessa, että valittaja ei ole valitusajan kuluessa valituskirjelmässä esittänyt yksilöityä muutosvaatimusta, tulisi valitus periaatteessa jättää tutkimatta. Siltä varalta, että muutosvaatimus, joka kunnallisvalituksen kysymyksessä ollen voi olla vain päätöksen kumoaminen ja/tai asian palauttaminen, ehkä katsotaan asiayhteydestä ilmeneväksi itsestään selvyydeksi, katsomme kuitenkin aiheelliseksi vastata valitukseen.

Päätöksen luonne ja sen merkitys

Valituksen alaisessa päätöksessä on kysymys 15.9.2000 allekirjoitetun kiinteistöjen vaihtokirjan hyväksymisestä. Kaupunki saa vaihtokirjalla kaksi pienehköä (1,47 ha ja 1,07 ha) maapalstaa, jotka rajoittuvat Kokemäenjoen patoaltaaseen sen pohjoisrannalla ja soveltuvat siten erinomaisesti kaavoitettavaksi ranta-alueella sijaitseviksi pientalotonteiksi, joista kaupungissa on huomattavan suuri kysyntä. Tällä hetkellä molemmat alueet ovat viljeltyä peltoa. Vastineeksi kaupunki luovuttaa toisena osapuolena oleville maanviljelijä Heikki Kurrulle ja tämän vaimolle terveydenhoitaja Margit Kurrulle noin 39,6 ha metsäalueen, joka sopivasti rajoittuu heidän ennestään omistamiinsa maihin. Vaihtokirjan mukaan kaupunki maksaa lisäksi välirahaa 70.000 mk ja luovuttaa maanviljelijä Heikki Kurrulle kaupungin omistukseen tuleviin peltoihin vastikketta viljelyoikeuden siihen asti, kun kaupunki tarvitsee aluetta rakennustoimintaan. Viljelyoikeudesta todetaan tehtäväksi erilliset määräaikaiset maanvuokrasopimukset.

Keskeistä on, että vastikkeettomuus viljelyoikeuden osalta tarkoittaa luovutuskirjan ehdosta kysymyksen ollen sitä, että viljelyoikeudesta ei tarvitse maksaa erillistä vastiketta. Viljelyoikeus ei kuitenkaan ole varsinaisessa mielessä vastikkeetonta. Kun se on osa vaihtokirjan ehtoja, se on itseasiassa osa kaupungin maksamaa korvausta siitä, mitä se on viljelijältä saanut. Tässä on asian keskeinen ydin. Sen pitäisi olla itsestään selvää jokaiselle, joka edes hivenen vaivautuu ajattelemaan asiaa ja sen eri puolia.

Oikeuskäytännössä voidaan todeta, että esimerkiksi 1980-luvulta löytyy edustava valikoima korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä, joissa keskeisenä kysymyksenä on ollut, kuuluuko kunnan päätöksellä tehty maatalouselinkeinon tukeminen kunnan toimialaan ja millä edellytyksillä. Nämä päätökset, joita on referoitu kuntalain kommentaareissa (esim. Hallberg-Ignatius-Kanninen: Kuntalaki, 3. laitos 2000, Porvoo 2000, s. 110, ss.alaviitteessä 23 ja 24 selostetut oikeustapaukset) ovat luonteeltaan varsin erilaisia. Niissä ei ole kyse kiinteistöjen luovutuksesta/vaihdosta, vaan todellakin selkeästä tukipäätöksestä. Näillä tapauksilla ei ole mitään tekemistä valituksen alaisen päätöksen kanssa, ne ovat tyystin erilaisia.

Lisäksi voidaan todeta, että viljelyoikeudella on tässä yhteydessä täysin marginaalinen merkitys. Se on jätetty lähinnä siksi, että viljelty ja hoidettu pelto on ilman muuta helpompi myydä kuin viljelemättömänä pensastunut alue, joka tuo mieleen joutomaan. Intressi on molemminpuolinen, koska myös viljelijä pääsee ainakin hiukan hyödyntämään peltoja, joihin on ehkä jotakin sijoittanut (esim. lannoitteet).

On todettava, että viljelyoikeus jää tässä tapauksessa myös ajallisesti hyvin rajoitetuksi. Jo vaihtokirjan allekirjoitustilaisuudessa sovittiin suullisesti, että koska kaupunki tarvitsee toisen alueen käyttöönsä tonttimaana jo ensi keväänä, aluetta ei enää edes kynnetä. Sen hetkisten näkymien mukaan toista aluetta ei olisi tarvittu niin pian, joten viljelyoikeus koskisi käytännössä sitä. Tältä osin viitataan maanviljelijä Heikki Kurrun liitteenä olevaan lausumaan, jonka tiedot kaupunki omalta osaltaan sopimusosapuolena vahvistaa.

Nyttemmin on ilmennyt, että ranta-alueelle sijoittuvista pientalotonteista on niin suuri kysyntä, että myös toisen maa-alueen osalta on välttämätöntä käynnistää kaavoitustoimet ja markkinointi. Myöskään tämän viljelyoikeudesta ei tarvitse tehdä näissä oloissa erillistä määräaikaista maanvuokrasopimusta. Tältä osin viitataan kaupunginhallituksen päätökseen 13.11.2000/363 §, josta pöytäkirjanote liitteenä.

Lienee syytä korostaa, että viljelyoikeus on vaihtokirjassa annettu vain siihen asti, kun kaupunki tarvitsee aluetta rakennustoimintaan. Jos tarve on välitön, ei viljelyoikeutta välttämättä ole. Tämä on täysin laillista ja vaihtokirjan ehtojen mukaista. Täysin laillista on myös sopia toisen muista kuin tärkeimmistä vaihdon ehdoista suullisestikin. Tältä osin viitataan maakaaren (540/1995) 2. luvun 1 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan kauppakirjasta on käytävä ilmi luovutustarkoitus, luovutettava kiinteistö, myyjä ja ostaja sekä kauppahinta ja muu vastike sekä lain 4. luvun 1 §:ään, jonka mukaan mitä kiinteistön kaupasta on säädetty, koskee soveltuvin osin kiinteistöjen vaihtoa. Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että muista kuin maakaaren 2. luvun 1 §:n 2 momentissa mainituista seikoista voidaan sitovasti sopia myös merkitsemättä niitä kauppakirjaan, poikeuksen muodostavat kaupan lykkäävät ja purkavat ehdot, joista nyt ei ole kysymys (ks. esim. Jokela-Kaartio-Ojanen: Maakaari, Helsinki 1997, s.38).

Kaupungilla on kiistatta oikeus vapaasti sopia kiinteistön vaihdon ehdoista sekä puolin ja toisin tehtävistä suorituksista, esim. käyttämällä tässä tarkoituksessa toiselle vaihdon osapuolelle annettavaa viljelyoikeutta, josta ei erillistä vastiketta silloin tarvitse pyytää. Menettely on täysin laillista, kuuluu kaupunginvaltuuston toimivaltaan eikä merkitse harkintavallan käyttöä muuhun kuin sille laillisesti kuuluvaan tarkoitukseen. Myös annettavan viljelyoikeuden edellytysten määrittely esim. sen mukaan, milloin kaupunki tarvitsee aluetta rakennustoimintaan, on täysin laillista.

Kaiken kaikkiaan kyse ei ole kunnallisesta maataloustuesta millään tavalla. Kaupunginvaltuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa mitenkään väärin. Päätös ei ole ollenkaan lainvastainen. Se ei ole väitettykään syntyneen virhellisessä järjestyksessä. Valitus on harvinaisen perusteeton.

Vaatimukset

Valitus tulee ensisijaisesti jättää tutkimatta lausunnon alkuosassa mainittujen perusteiden nojalla. Mikäli se kuitenkin tutkitaan, se on kokonaan perusteettomana hylättävä.

HARJAVALLAN KAUPUNGINHALLITUS