VALTIONEUVOSTON OIKEUSKANSLERI
PÄÄTÖS
Snellmaninkatu 1 A
PL 20 00023 VALTIONEUVOSTO
17.10.2002
Dnro 1207/1/01
ASIA Asiakirjajäljennösten
hinnoittelu kunnallishallinnossa
1. KANTELUKIRJOITUS
Helsingin kaupungista oleva [Kantelija] on kertonut oikeuskanslerille
3.12. 2001 osoittamassaan kirjoituksessa,
että hän oli 7.11.2001 pyytänyt Nokian
kaupungin teknisestä keskuksesta kopiota kaavaselostuksesta. aavoitusyksikön
edustaja oli ilmoittanut hänelle kaupungin veloittavan kaavaselostuksen
kopiosta lähes 300 markkaa. [Kantelijan] tekemien tiedustelujen mukaan
sanotun laajuisen asiakirjakopion hinta olisi
ollut kaupallisissa kopiolaitoksissa noin 50 - 70 markkaa. [Kantelijan]
mielestä Nokian kaupungin tapa hinnoitella asiakirjakopiot oli
mielivaltainen eikä perustunut todellisiin kustannuksiin. [Kantelija]
on pyytänyt oikeuskansleria tutkimaan, oliko Nokian kaupunki
asiakirjojen kohtuuttomalla hinnoittelulla heikentänyt osallisten
mahdollisuuksia valvoa oikeuksiaan hallintoasioissa ja kunnalliselta
hallinnolta edellytettävää julkisuutta.
2. HANKITUT SELVITYKSET
Kirjoituksen johdosta Nokian kaupunginhallitukselta on hankittu selvitys.
[Kantelija] on antanut siihen vastineen. Suomen Kuntaliitolta on hankittu
lausunto ja Nokian kaupunginhallitukselta lisäselvitys.
[Kantelija] on antanut niihinkin vastineen.
2.1 Nokian kaupunginhallituksen selvitys
Nokian kaupunginhallitus on esittänyt 7.1.2002 päivätyssä
selvityksessään, että
[Kantelijan] pyytämä kaavaselostus sisälsi yli 20 sivua
ja sen hinnaksi olisi muodostunut kaupunginhallituksen
päätöksen mukaisella taksalla yli 200 markkaa.
Yksittäisestä asiakirjasta perittävän lunastuksen
enimmäismäärä on 350 markkaa.
Koska [Kantelija] oli kaavahankkeessa osallinen, oli katsottu kohtuulliseksi,
taksasta poiketen, antaa hänelle kopio alennuksella 52 markan
hintaan. [Kantelija]
oli sittemmin pyytänyt uuden kopion kaavaselostuksesta. Koska
hänelle oli jo
aikaisemmin annettu alihinnalla kopio samasta selostuksesta, hänelle
oli ilmoitettu ennen kopion lähettämistä sille tuleva kaupunginhallituksen
päätökseen perustuva hinta. [Kantelija] oli arvostellut
hinnan suuruutta aikaisemmin saamaansa kopioon verrattuna. Hänelle
oli tällöin ilmoitettu, että selostus oli yhtä sivua
lukuun ottamatta täysin samanlainen kuin hänen aikaisemmin saamansa
kopio. Tämän ilmoituksen saatuaan [Kantelija] oli perunut kopiotilauksensa,
eikä hän ollut pyytänyt kopiota edes muuttuneesta sivusta.
Kaupunginhallitus on esittänyt, että kysymyksessä oli ollut
kaikista kopioista perittävä yleinen maksu. Siinä ei ollut
huomioitu pelkästään sitä, mitä kopion ottaminen
kopiokoneella maksaa kaupungille materiaalikuluina ja koneen ylläpitomaksuina.
Hinnassa oli pyritty ottamaan huolisäksi kopioinnista aiheutuvat muut
kustannukset, jotka voivat tapauskohtaisesti vaihdella suurestikin. Viranomaisten
päätösten julkisuutta koskeva laki ei määrää,
että asiakirjakopioista perittävän maksun määrän
tulisi pohjautua omakustannushintaan.
Nokian kaupunginhallitus on todennut, että asiakirjojen jäljennöksistä
perittävät maksut vaihtelevat suuresti eri kunnissa. Nokian kaupungin
maksuja ei voida pitää poikkeuksellisen korkeina, vaikka monissa
kunnissa on halvempiakin maksuja. Nokialla valmistellaan parhaillaan uutta
maksupäätöstä, jonka hinnoittelussa otetaan erilaiset
tapaukset huomioon.
2.2 [Kantelijan] vastine
[Kantelija] on esittänyt 10.2.2002 päivätyssä vastineessaan,
että kantelun
kohteena ei ollut ainoastaan häntä koskenut tapaus, vaan
myös kunnissa noudatettu asiakirjojen julkisuuskäytäntö
yleensä. Kunnissa noudatettavat asiakirjakopioiden hinnoittelukäytännöt
ovat erilaisia. Tämä asettaa ihmiset eriarvoiseen asemaan. Vaikka
[Kantelija] olikin saanut kohtuusperusteella alennusta asiakirjakopioista,
alennusten antaminen kunnan palveluista vapaan harkinnan nojalla ei ole
yleisesti ottaen hyväksyttävää eikä ihmisten tasapuolisen
kohtelun periaatteen mukaista. Julkisuuslainsäädäntö
ei [Kantelijan] mielestä hyväksy, että valokopioiden hintaan
sisällytetään myös tiedon valmistelu-, tuottamis- ja
arkistointikustannuksia, kuten Nokian kaupunki selvityksensä mukaan
tekee. Asiakirjojen hinnoittelu Nokian kaupungissa on siltäkin
osin todellisiin kustannuksiin kohdistumatonta, että valokopioiden
hinnassa laskutetaan aivan toisen tyyppisten ja hankalammin valmistettavien
asiakirjojen, esim. pöytäkirjanotteiden, tuottamisen kustannuksia.
[Kantelija] on katsonut, että Nokian kaupunki oli vastineessaan myöntänyt
hänen kantelunsa perusteet oikeiksi.
2.3 Suomen Kuntaliiton lausunto
Suomen Kuntaliitto on käsitellyt 25.2.2002
antamassaan lausunnossa asiaan
liittyviä keskeisiä perusoikeussäännöksiä
ja niitä turvaavia erityissäännöksiä,
keskeisiä maksusäännöksiä
ja kuntien maksukäytäntöä.
Maksusäännösten osalta on olemassa
tulkintoja oikeuskirjallisuudessa, kuntien
keskusjärjestöjen antamia suosituksia
sekä oikeuskäytäntöä.
Oikeuskirjallisuudessa on pidetty mahdollisena
sitä, että kunnalliset maksut
voidaan mitoittaa niin, että ne tuottavat
voittoa. Säännökset eivät estä
perimästä kunnan palvelujen ja hyödykkeiden
aiheuttamia kustannuksia korkeampia
maksuja. Maksu ei kuitenkaan saa olla sillä
tavoin kustannuksia vastaamaton,
että se voitaisiin katsoa veroksi. Lunastuksen
määrän on katsottu voivan olla
sen suuruinen, että se keskimääräisesti
kattaa asiakirjan jäljennöksen tai
otteen taikka todistuksen antamisesta aiheutuvat
kustannukset.
Oikeuskäytännössä kunnallisiin
maksuihin on katsottu voitavan sisällyttää
muitakin kuin välittömiä tuotantokustannuksia,
kunhan maksut eivät nouse
kohtuuttoman suuriksi.
Kuntaliiton mukaan kunnissa on vakiintunut
käytäntö asiakirjoista perittävistä
lunastuksista, joka noudattaa kuntien keskusjärjestöjen
suosituksia.
Julkisuuslain 34 §:n maksusäännös
ei edellytä muutoksia kunnallisiin maksuihin.
Johtopäätöksenään
kantelusta Kuntaliitto on esittänyt, ettei asiakirjoista ole
yksiselitteisesti arvioitavissa, onko Nokian
kaupungin maksut määrätty enintään
omakustannushinnan kattaviksi. Turun hallinto-oikeuden
ratkaisusta on
johdettavissa periaate, ettei maksuja saisi
määrätä olennaisesti
omakustannushintaa suuremmiksi, vaikkei sellaiseen
menettelyyn ole suoraan
laista johtuvaa kieltoa. Koska kaupunginhallituksen
lunastuspäätöksessä on 350
markan enimmäismäärää
koskeva hinta, asiakirjasta perittävä lunastus ei voine
muodostua täysin kohtuuttomaksi. Tasapuolisen
kohtelun vaatimus edellyttää,
että maksun alentamisen perusteet määrätään
maksujen ja lunastuksen perimistä
koskevissa yleisissä perusteissa.
Kuntaliiton mukaan suoritteista perittävät
lunastusmaksut vaihtelevat niin
valtion eri viranomaisten kuin kuntienkin
välillä. Valtion
maksuperustelainsäädäntö
ei aseta esteitä tällaiselle maksukäytännölle
valtion
maksuissa. Kuntien oikeus päättää
itsenäisesti maksuista on perusteltavissa
kuntien itsehallinnon suojan vaatimuksella.
Kuntaliiton tiedossa ei ole selvitystä
yksittäisten kuntien
lunastusmaksukäytännöstä.
Kuntaliitto, oikeusministeriö ja oikeuspoliittinen
tutkimuslaitos valmistelevat julkisuuslainsäädännön
soveltamista koskevan
selvityksen tekemistä julkishallinnossa.
Siinä yhteydessä selvitetään otantana
myös kuntien maksukäytäntöä.
2.4 Nokian kaupunginhallituksen lisäselvitys
Nokian kaupunginhallitus on esittänyt
22.4.2002 päivätyssä lisäselvityksessään,
että taksan muodossa päätetty
kopiohinnoittelu ei voi olla täsmälleen
omakustannushinnan mukainen, koska todellisten
kustannusten laskuttaminen
edellyttäisi aina tilauskohtaista kustannuslaskentaa.
Taksassa pyritään
keskimääräiseen ja kohtuulliseen
korvaukseen. Koska Nokian kaupungin 20.12.1999
päättämä asiakirjakopiotaksa
oli rakenteeltaan varsin pelkistetty ja saattoi
tuntua joidenkin asiakkaiden mielestä
kohtuuttomalta, kaupunginhallitus oli 7.1.
2002 tehnyt kaupungin asiakirjoista perittävistä
lunastus- ja lähetysmaksuista
uuden päätöksen. Siinä
maksut on jaoteltu yksityiskohtaisemmin ja
monipuolisemmin porrastettuna.
Vaikka asiakirjajäljennöksistä
perittäviä maksuja koskevassa päätöksessä
ei ole
ollut eikä ole määräyksiä
maksun tapauskohtaisesta alentamisesta, on alennuksia
toisinaan annettu. Toisaalta on saatettu antaa
alennusta suuren kopiomäärän
hinnasta, jottei hinta olisi tullut kohtuuttoman
tuntuiseksi. Toisaalta on
yksittäisiä kopioita annettu noudettaessa
korvauksetta, koska laskuttamisesta
olisi koitunut kunnalle selvästi enemmän
kuluja kuin korvauksettoman kopion
antamisesta. Uuden taksapäätöksen
myötä suurten kopiomäärien maksujen
kohtuullistamiseen ei liene enää
tarvetta, koska tavallisten, A4-kokoisten
kopioiden hintaa laskettiin.
2.5 [Kantelijan] lisävastine
[Kantelija] on esittänyt 24.6.2002 päivätyssä
lisävastineessaan, että
hänellä ei omasta puolestaan ollut
huomauttamista Nokian kaupungin uuteen
maksupäätökseen. Aikaisempi
maksupäätös oli kuitenkin rajoittanut hänen
mahdollisuuksiaan valvoa tyydyttävällä
tavalla oikeuksiaan puheena olevassa
kaavoitusasiassa. [Kantelija] oli joutunut
luopumaan mahdollisuudesta perehtyä
kaava-aineistoon kuuluviin asiakirjoihin siinä
laajuudessa, kuin hän olisi
halunnut. Koska kuntien tulkinta lainsäädännöstä
ja kohtuullisuudesta näyttää
kirjavalta, [Kantelija] on pyytänyt oikeuskansleria
ottamaan kantaa niihin
perusteisiin, joilla vastaavat päätökset
kunnissa tehdään.
3. RATKAISU Tämän asian
olen tutkinut.
3.1 Säännöksistä
3.1.1 Keskeiset perusoikeudet ja niitä
turvaavat säännökset
Suomen perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset
ovat yhdenvertaisia lain edessä eikä
ketään saa ilman hyväksyttävää
perustetta asettaa eri asemaan henkilöön
liittyvän syyn perusteella.
Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan
viranomaisen hallussa olevat asiakirjat
ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden
julkisuutta ole välttämättömien
syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu.
Jokaisella on oikeus saada tieto
julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.
Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan
hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu
laki (621/1999) ja viranomaisten
toiminnan julkisuudesta ja hyvästä
tiedonhallintatavasta annettu asetus
(1030/1999) varmistavat perustuslailla suojatun
julkisuuden ja hyvän hallinnon
perusoikeuksien toteutumista.
Julkisuuslain 5 luvun säännökset
velvoittavat viranomaisia edistämään
tiedonsaantia. Julkisuuslain 17 §:n säännös
velvoittaa viranomaiset ottamaan
kaikissa toiminnoissaan huomioon julkisuusperiaatteen
ensija tasapuolisen
kohtelun vaatimukset. Julkisuuslain 18 §:n
säännös edellyttää, että tiedot ovat
asianmukaisesti saatavissa. Julkisuusasetuksella
on täsmennetty viranomaisten
velvoitteita hyvän tiedonhallintatavan
ja tiedonsaantioikeuksien
toteuttamisessa.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun
lain 34 §:n mukaan asiakirjan
kopiosta sekä tietojen antamisesta tulosteena
taikka teknisen käyttöyhteyden
avulla tai muuten sähköisesti tai
siihen verrattavalla tavalla samoin kuin
viranomaisen tietopalveluna voidaan periä
maksu siten kuin erikseen säädetään.
3.1.2 Keskeiset kunnalliset maksusäännökset
Kuntalain (365/1995) 13 §:n 4 kohdan mukaan
valtuuston tulee päättää kunnan
palveluista ja muista suoritteista perittävien
maksujen yleisistä perusteista.
Kuntalain 50 §:n 1 momentin 10 kohdan
mukaan valtuusto hyväksyy hallintosäännön,
jossa annetaan tarpeelliset määräykset
asiakirjoista perittävistä lunastuksista.
Kuntalain 14 §:n mukaan valtuusto voi
johtosäännössä siirtää toimivaltaansa
kunnan muille elimille. Kuntalain 14 §:n
säännös rajoittaa valtuuston
toimivallan siirtämistä sellaisissa
asioissa, joista valtuuston on kuntalaissa
tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen
mukaan päätettävä. Kuntalain
50 §:n 1 momentin 10 kohta ei nimenomaisesti
edellytä, että valtuusto päättää
lunastuksen yleisistä perusteista. Kuntaliiton
lausunnon mukaan lunastusmaksuja
koskevan päätösvallan siirtäminen
esim. kunnanhallitukselle on lainmukaista,
vaikkei valtuusto olisi antanut niistä
yleisiä määräyksiä. Kuntaliiton kantaan
yhtyen pidän luontevampana sitä,
että valtuusto päättää maksujen tapaan myös
lunastusten yleisistä perusteista.
Kuntalakiin ei sisälly kunnallisten maksujen
perusteita koskevaa yleistä,
valtion maksuperustelakia (150/1992) vastaavaa
säädöstöä. Kuntalaissa ei
määrätä erikseen maksun
ylärajasta. Kuntalaissa ei säädetä myöskään
kunnallisen
maksun omakustannushinnan perimisestä
eikä sen sisällöstä. Valtion
maksuperustelainsäädännössä,
johon julkisuuslakia koskevan hallituksen
esityksen perustelujen 34 §:ssä
viitataan, on erityissäännökset
omakustannushinnan perimisestä
ja hinnan sisällöstä (HE 30/1998 vp., s. 109).
Omakustannushintaan on säädetty
sisältyväksi suoritteen nimenomaisten
tuottamiskustannusten lisäksi hallinto-,
toimitila-, pääoma- ja
yhteiskustannuksia (maksuperustelaki 6 §,
-asetus (211/1992) 1 §.
3.2 Kunnallisesta itsehallinnosta
Kuntien oikeus itsehallintoon on suojattu perustuslainvoimaisesti.
Suomen
perustuslain 121 §:n mukaan Suomi jakautuu
kuntiin, joiden hallinnon tulee
perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.
Tämä merkitsee kuntalaisille
kuuluvaa oikeutta päättää
kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Kuntien hallinnon
yleisistä perusteista ja kunnille annettavista
tehtävistä säädetään lailla.
Perussäännökset tästä
ovat kuntalaissa.
3.3 Nokian kaupungin menettely
Nokian kaupunginhallitus on tehnyt 20.12.1999
ja 7.1.2002 päätökset
asiakirjoista perittävistä lunastus-
ja lähetysmaksuista. Myöhemmässä
päätöksessä maksut on
jaoteltu aikaisempaa yksityiskohtaisemmin ja
monipuolisemmin. Asiakirjoista ei ilmene,
että Nokian kaupunginhallitus olisi
ylittänyt harkintavaltaansa kummankaan
päätöksen osalta.
Mitä tulee [Kantelijalta] perittyjen kopiomaksujen
määrään, niin ensimmäisellä
kerralla hän oli saanut asiakirjan nähtäväkseen
taksaa alemmalla hinnalla.
Toisella kerralla häneltä olisi
peritty päätöksen mukainen hinta. Alennuksen
antaminen virallisen päätöksen
mukaiseen taksaan perustuvasta määrästä on
ongelmallista mm. yhdenvertaisuuden näkökulmasta.
Kun otetaan huomioon
alennuksen antamisen syyt, en pidä menettelyä
tässä yksittäistapauksessa
sellaisena, että oikeuskanslerin tulisi
puuttua asiaan. Maksun alentamisen
perusteista tulisi kuitenkin määrätä
yleispäätöksessä.
3.4 Kuntien maksukäytännöstä
yleensä
Lainsäädäntö lähtee
siitä, että kopioista ym. voidaan periä maksu
(Julkisuuslain 34 §). Valtion maksuista
on säädetty valtion maksuperustelaissa.
Kuntien osalta vastaavaa säännöstöä
ei ole. Kunnat voivat noudattaa maksuja
määrätessään valtion
maksuperustelainsäädännössä olevia periaatteita,
mm.
omakustannushinnan ja sen määrittelyn
osalta. Keskimääräisesti tarkasteltuna
maksuja ei tulisi määrätä
omakustannushintaa suuremmiksi.
Asiakirjajäljennöksistä perittävät
maksut vaihtelevat eri kunnissa. Maksujen
erilaisuus voidaan sinänsä nähdä
ongelmallisena yhdenvertaisuuden kannalta.
Perustuslaissa turvattu kuntien itsehallinto
ja kuntalain avoimeksi jätetyt
säännökset jättävät
kuitenkin kunnille harkintavaltaa kunnallisista maksuista
päätettäessä. Oikeuskansleri
ei voi puuttua tästä muodostuvaan erilaisuuteen,
sikäli kuin maksut on määritelty
säännösten osoittamissa rajoissa. Totean, että
Kuntaliiton lausunnossaan viittaamassa oikeuskirjallisuudessa
(Hannus-Hallberg,
Kuntalaki, Porvoo 2000, s. 357) esitetään
näistä rajoista: "Lunastus voi olla
sen suuruinen, että se keskimääräisesti
kattaa asiakirjan jäljennöksen tai
otteen taikka todistuksen antamisesta aiheutuvat
kustannukset. Selvästi tämän
yli se ei saane mennä".
Maksut voivat vaarantaa myös julkisuusperiaatteen
toteutumista, jos ne ovat
kohtuuttoman suuret. Tällaisten maksujen
periminen on perustuslailla turvatun
julkisuusperiaatteen vastaista.
3.5 Johtopäätökset
Perusoikeusvelvoitteet kohdistuvat julkiseen
valtaan kokonaisuudessaan eli myös
kuntiin. Lainsäätäjällä
ja lakien asettamissa puitteissa hallintoa hoitavilla
viranomaisilla on harkinnanvaraa sen suhteen,
kuinka asiat, esim. kunnallisten
maksujen määräytyminen, yksityiskohdissa
järjestetään. Oikeuskansleri ei voi
puuttua siihen, miten kunnat perustuslakiin
nojautuvan ja kuntalaissa
järjestetyn itsehallintonsa mukaan lakien
nojalla ja niiden asettamien rajojen
puitteissa päättävät kunnallisten
maksujen yleisistä perusteista ja maksujen
suuruudesta. Riittävät kustannuslaskentaan
nojautuvat perustelut sille, että
taksapäätöksiä tehtäessä
ei ole ylitetty keskimääräiskustannuksiin perustuvaa
omakustannushintaa, on kuitenkin voitava esittää.
Lausun käsityksenäni, että
Nokian kaupunginhallituksen 7.1.2002 tekemän
esityksen mukainen taksa vastaa
käytännössä aiempaa ja
[Kantelijaan] sovellettua asiakirjataksaa paremmin
julkisuusperiaatetta ja sitä, mitä
oikeuskirjallisuudessakin on esitetty.
Totean tässä yhteydessä vielä
sen, että oikeusministeriö on 9.4.2002 asettanut
työryhmän (6/41/2001 OM) selvittämään
asiakirjojen maksuperusteita
valtionhallinnossa. Julkisuuslakia valmisteltaessa
lähtökohtana oli, että
kopion antamisessa julkisuuslain perusteella
on kysymys maksuperustelain 3 §:n
2 momentissa tarkoitetusta julkisoikeudellisesta
suoritteesta, josta maksu
määrätään omakustannusarvon
mukaan siten kuin maksuperustelain 6 §:ssä
säädetään. Valtion viranomaisten
suoritetuotannon hinnoittelua koskevia
maksuperustelain säännöksiä
on kuitenkin sovellettu siten, että pääosassa
maksuasetuksia tiedon antaminen asiakirjasta
on luettu liiketaloudellisesti
hinnoiteltaviin suoritteisiin. Kuntapuolella
vastaavaa ongelmaa ei
oikeusministeriön muistion (27.2.2002/Anna-Riitta
Wallin) mukaan ilmeisesti
näyttäisi olevan.
Edellä sanotuilla perusteilla ja ottaen
huomioon myös, että
julkisuusperiaatetta käytännössä
turvaavien verrattain uusien säännösten
soveltamisesta ei vielä nyt puheena olevana
aikana ollut paljoakaan
tulkintakäytäntöä, päädyn
siihen, että Nokian kaupunki ei ole ylittänyt
harkintavaltaansa määrätessään
yleisesti asiakirjajäljennösten
hinnoitteluperusteista eikä myöskään
käsitellessään [Kantelijan] asiaa. Näillä
perusteilla kantelu ei johda puoleltani enempiin
toimenpiteisiin, kuin että
saatan edellä lausutut käsitykseni
Nokian kaupunginhallitukselle tiedoksi.
Jäljennökset tästä päätöksestä
lähetetään tiedoksi Suomen Kuntaliitolle,
sisäasiainministeriölle, oikeusministeriölle
ja valtiovarainministeriölle.
Oikeuskansleri
Paavo Nikula
Osastopäällikkö
Esittelijäneuvos
Harri Liusvaara
